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拖延償還養老保險歷史債務所帶來的社會后果

來源:貴州自考網 發表時間:2018-05-24   【 【貴州自考網:貴州自考考試第一門戶網】


養老金對于離退休人員所具有的贍養性質,決定了養老金不能按時足額發放,將直接損害離退休人員的生存權利。事實上,統賬結合的養老保險制度實施6年來的實踐表明,巨額的歷史債務如果找不到合理的化解途徑,將會帶來一系列社會問題。
1.影響政府的信譽和形象
我國的養老保險制度自20世紀50年代初建立到80年代經濟體制改革的40多年實施過程中,雖然也不可避免地受到過政治運動的沖擊,但基本上做到了政令暢通,國家有關養老保險的法規能夠得到有效的貫徹執行,不執行或違背法律規定的情況很少發生。無論是政府官員還是普通職工,從來沒有人去想,是否有一天突然會發生養老金發不出來的問題,人們在養老問題上,對于政府的信任和依賴是非常堅定的。所以,傳統養老保險制度盡管有許多缺陷,但它是一項信譽度極高的制度,它解除了職工在養老問題上的后顧之憂,使職工不必為自己在老年以后的生計發愁,從而全身心地投入到國家的建設事業中去,這正是社會保障作為社會穩定機制的內在功能得到有效發揮的顯著標志。我國社會轉型必須對傳統養老保險制度進行改革,但是,對它在40多年的實施期間為退休職工和在職職工提供的可靠的養老保障和保障預期,以及由制度信譽帶來的對于政府的信任和社會穩定是必須肯定的。在社會保障制度轉制時出現的養老保險金支付上的資金問題,是任何一個轉制國家都會遇到的問題,例如智利。在我國,由于政府沒有及時公開承諾承擔歷史債務的責任,加上一些輿論的不良導向和部分理論工作者對養老保險財務問題的渲染,導致中國養老保險制度改革面臨國民信心危機,并影響到整個社會保障制度改革。這種狀況不迅速改變,將對政府的形象和信譽帶來負面影響。
2.關系到誠實信用這一市場運行的基本規則能否得到貫徹
在一定意義上可以說誠實信用是與人類的生存和發展相伴隨的。在早期的人類社會,“義務必須完成”這一初步簡單的規則成為社會保留對其生存至關重要的凝聚力。這一人類社會的事實以及對法律起源的推測,已經使人們接受了這樣的觀點:在一切社會里,都可能存在過關于“允諾”的最初的或基本的規則。人們如果從一般的意義而非法律形式的意義去理解誠實信用,就能夠懂得誠實信用概念起源的目的了。原始社會的人們之所以接受“約定必須遵守”的規則,僅僅是為了保證其社會的繼續存在。[1]誠實信用是人類在長期的社會生活中形成的與具體社會條件相適應的道德規范,藉以調整人們的社會行為和內心世界,保證社會的有序存在和發展。人類社會漫長的發展歷史證明,遵守了誠實信用的準則并非表明人生的完美,而違反了誠實信用則意味著社會秩序的破壞。由于經濟關系對社會的存在和發展的極端重要意義,誠實信用對于維持經濟關系有序存在的基本作用,凡是存在一定程度的社會生產和商品交換的社會,都把經濟交往中誠實信用的道德要求加以法律化,即以國家強制力為后盾來確保誠實信用的道德要求在經濟交往中的實現。1896年德國制定的民法典第242條規定:“債務人應依誠實和信用,并參照交易上的習慣,履行給付。”20世紀以后,隨著商品經濟關系迅速擴展,誠實信用的道德要求覆蓋了整個民法領域。1907年瑞士民法典第2條規定:“任何人都必須誠實信用地行使其權利,并履行其義務。”[2]在法國和德國等大陸法系國家,通過法官的解釋和司法活動,使原來的誠實信用條款迅速上升到基本原則的地位,用以解決實踐中遇到的各種復雜疑難問題。例如在德國,“那些被民法典起草人置于困境而不顧的法院,一直不得不依賴它去解決第一次世界大戰后隨著經濟崩潰、通貨膨脹和貨幣貶值而發生的極其重要的經濟和社會問題,以及第二次世界大戰后由于喪失德國東部地區和改革幣制而發生的問題。”[3]因為在1923年的通貨膨脹和1948年的貨幣改革中,資產(1948年約160億帝國馬克)都分別在很大程度上喪失了。[4]這也使得當時德國實行的資本積累制的養老保險(1881年建立一直實施到1957年,之后改為現收現付制)的資金基本喪失。在這種情況下,法院正是依據誠實信用原則使政府承擔了因通貨膨脹和貨幣改革而喪失的養老保險基金的責任,由此保證了養老保險制度正常運行和社會穩定,也維護了政府在民眾中的信譽。
我國數千年來深受儒家思想影響,使道德在社會生活中占有極為重要的地位。漢代以后,道德成為治理國家和管理社會的主要手段,成為國家、社會和個人生活中評判一切是非的準則,其中誠實信用的道德要求更是源遠流長,深深扎根于人們的意識之中。但是由于我國長期缺乏對誠實信用不可或缺的商品經濟和將誠實信用作為基本原則加以確認的法律規則,使得人們僅有道德意識意義上的誠實信用,而沒有法律化的誠實信用觀念。[5]法律意義上的誠實信用觀念的缺乏,使得我國在社會大變革時期,作為道德領域重要內容的誠實信用遇到前所未有的挑戰。在這種情況下,政府果斷承擔償還養老保險歷史債務的責任,以保證能夠按時足額發放退休人員的養老金,不僅關系到退休人員的生活保障問題,而且關系到政府和制度的信譽問題。正如一位學者所說的,如果政府和法定制度可以不遵守起碼的市場經濟規則和倫理——誠實信用,那么就無法指望企業、職工和其他社會組織遵守規則、按章繳納社會保險費了。[6]
3.導致城鎮貧困人口的產生和社會風險的形成
近幾年,由于各種原因(其中退休金待遇標準低和一部分退休人員不能足額領到退休金是原因之一),城鎮居民貧富差距在逐步擴大,貧富懸殊問題日益突出,并由此釀成社會不安定因素。社會保障作為國民收入二次分配,本身具有縮小貧富差距的功能。但是,我國社會保障制度在改革過程中由于過于強調效率而忽視了公平,反而在一定程度上擴大了收入差距。據國家統計局1995年的調查,城鎮居民得到的社會保障待遇有逆向轉移的傾向,富裕戶比貧困戶多得87%,其中養老保險待遇高低相差4.2倍。[7]如何通過社會保障制度縮小一次分配形成的收入差距,是社會保障制度在不斷改革中應當認真對待的問題。
(1)養老金不能按時足額發放,導致貧困人口形成
在我國城鎮貧困人口中,相當一部分是離退休人員。貧困的主要原因是離退休金不能按時足額領取,有的甚至被停發或長期拖欠。停發或拖欠的一個原因是當地養老保險基金有資金缺口。1997年停發、減發退休金的離退休人員有190萬。[8]據勞動和社會保障部、國家統計局聯合統計公報,1997年年底,全國共拖欠養老金30億元。[9]到1998年5月底,拖欠養老金總額 達87億余元,涉及356萬人。在一些特別困難的地區(如東北),有些企業離退休人員被拖欠養老金十幾個月。[10]在天津,不能按時足額領取退休金的老人占22.1%,拖欠3個月以內的占87.2%,拖欠4個月到一年的占8.5%,拖欠一年以上的占4.3%。[11]這些養老金被拖欠或標準偏低、生活水平不斷下降的退休人員,雖然能夠認識到他們目前的境遇是中國經濟體制改革不可避免的“陣痛”并對貧困有一定程度的忍耐。但是,由于生活、心理壓力加大,他們的忍耐和不滿進而變為不利于社會安定的群體意識和群體行為。據統計,到1994年8月,國有大中型企業職工自發成立的各種協會、委員會27個,其中多數要求解決拖欠工資及離退休金問題。1994年上半年發生集會、游行、上訪、請愿、罷工56091次,參加人數達37.3萬人。[12]再如,從1999年開始,在貴陽發生了一起由56人代表萬余名企業退休人員的集團訴訟案,經基層法院、中級法院和貴州省高級法院三級審理,兩次判決,歷時4年但至今尚未結案,引起國內、香港和部分境外媒體的極大關注。這萬余名平均年齡在65歲以上的退休老人是城市貧困人口極具代表性的部分,他們的經濟貧困和權利弱化,反映出我們黨和國家所確立的社會公正的目標在一定程度上被扭曲,他們的不滿和集體訴訟行為,對社會穩定造成一定影響。[13]
(2)基本養老保險是退休人員的唯一依賴,因不能獲得而導致貧困
在建立了健全完善的養老保險制度的國家,養老保障由三個層次組成:第一層次是國家實施的強制養老保險,政府是直接的責任主體,它不僅能夠解除人們的養老之憂,而且養老金隨職工工資同步調整,保障老年人能夠分享到經濟社會發展的成果,所以它既能體現國家責任又能體現社會公平;第二層次是企業為職工舉辦的補充養老保險,其資金可以由雇主承擔,也可以由雇主與雇員分擔,它取決于企業發展和勞動力市場競爭狀況,政府只是鼓勵并不實際干預,企業是這一層次的責任主體;第三層次是職工個人為自己預備養老保障,職工通過儲蓄或者參加商業人壽保險,為自己養老作準備,因此屬于個人自我負責層次。我國在1991年6月下發的《國務院關于城鎮企業職工養老保險制度改革的決定》中,也確立了實行社會基本養老保險、企業補充養老保險、個人儲蓄養老保險相結合的多層次養老保險原則。但是,在實踐中,企業補充養老保險發展遠遠滯后。勞動和社會保障部社會保險研究所統計表明,到1998年底,實行企業補充養老保險的職工不到全部職工的5%,積累資金僅64億元。[14]據勞動保障部門統計,到2000年底,企業補充養老保險覆蓋職工只有560萬人。[15]與基本養老保險已經覆蓋1.3億職工和離退休人員,累計滾存近700億元資金相比,可以說,在我國養老保險體系中,至今仍然是國家強制性基本保險在唱獨角戲。[16]這種情況進一步說明,基本養老保險是我國社會化養老保險體系的基礎,基本養老保險金是退休人員的“養命錢”,如果不能按時足額發放,離退休人員的生活將失去保障,并因此成為社會貧困人口。
4.關系到我國統賬結合養老保險制度改革的成敗和新制度的成長
在國際上,有三種養老保險模式,即現收現付制、完全積累制和部分積累制。國際社會保險實踐表明,現收現付制難以應對人口老齡化的沖擊,完全積累制必須承擔通貨膨脹、經濟危機的風險,部分積累制則可以吸納它們的優點而規避它們的風險。我國在1995年之所以確立社會統籌與個人帳戶相結合的養老保險新模式,主要是考慮到我國過去人口的過快增長和計劃生育的實施,而帶來的比較嚴重的人口老齡化問題。據專家預測,到2030年,我國老年人口將占勞動人口的36.8%,[17]這就意味著,越來越少在在職職工要養活越來越多的老年人口。如果實行現收現付制,則人口老齡化使資金缺口越來越大;如果實行完全積累制,則我國政府要象智利政府那樣,承擔轉制以前老人和中人的全部歷史債務,這是政府財力所難以承受的;實行社會統籌和個人帳戶相結合的模式,就能夠在不將企業繳費率提得很高、因而基礎養老金也不是很高的情況下,用個人帳戶養老金加以補充,使退休人員的基本生活得到保障,保證我國平穩地、低風險地渡過老齡化高峰時期。由此可見,統賬結合模式是要建立既能滿足現在離退休人員養老金支付需求又能為在職職工建立完全積累形態的個人帳戶基金的基本養老保險制度,而保證這一制度得以有效實施的關鍵在于,保證個人帳戶積累的資金不被使用。
但實際情況是,由于傳統退休養老制度下沒有任何養老基金積累的離退休人員正在消耗著目前企業和職工繳納的養老保險費,在社會統籌帳戶的收入不足以支付離退休人員的養老金時,人們不希望看到的情景出現了:一些地方不得不動用職工個人帳戶積累的資金發放養老金,使得個人帳戶因被用來彌補社會統籌資金的不足在空賬運轉。1998年,全國基本養老保險基金收入1459億元,比上年增長9.1%;支出1511.6億元,比上年增長20.8%,首次出現當年基本養老保險收支赤字。1999年,全國已有25個省、區、市出現收不抵支,個人帳戶空賬已近上千億元。[18]有專家預計,如果繼續使用個人帳戶積累的資金,過去累計實際積累的資金將在2008年左右用完,此時個人帳戶將無任何積累,累計空賬將達到5000億元左右。[19]1998年,國務院發布了《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》,對于擴大基金的共濟性,解決部分地區養老金發放困難起到了一定的作用。但是,在省級統籌和屬地管理的制度下,利用地區和行業過去滾存結余的有限基金填補養老金發放的資金缺口不可能長久,從長遠看,如果政府不承擔歷史債務的償還責任,社會統籌基金仍需向個人帳戶基金大量透支,最終使統賬結合的制度設計蛻變為現收現付制,導致試圖以統賬結合的制度模式應對人口老齡化的改革初衷落空。
由于個人帳戶上的本金和利息屬于受保險人個人所有,所以,如果個人帳戶長期空賬運行,則會形成養老保險制度未來的硬負債。到2002年,個人帳戶的累積資金已達2600多億元,以后,隨著工資的增長,個人帳戶上本息構成的資產數額將會迅速增加,如不盡快填實個人帳戶,統賬結合制度未來在個人帳戶上的欠債又是一筆巨資。由于受保險人對于個人帳戶資產具有所有權,退休金的支付具有剛性,個人帳戶的空賬運行將會使統賬結合制度將受到嚴峻挑戰。幾年來的實踐表明,統賬結合制度本身不能解決養老保險資金缺口問題,用個人帳戶填補資金缺口將會使缺口越來越大,甚至不可收拾。要使我國統賬結合養老保險制度改革取得成功并順利運行,關鍵在于政府要果斷表示用財政資金償還歷史債務,并將表示付諸實施。



[1] 鄭強:《合同法誠實信用原則研究》,法律出版社2000年版,第39-40頁。
[2] 同上,第109-112頁。
[3] [德]茨威格特等:《略論德國民法典及其世界影響》,《法學譯叢》1983年第3期。
[4] 和春雷等:《當代德國社會保障制度》,法律出版社2001年版,第119頁。
[5] 鄭強:《合同法誠實信用原則研究》,法律出版社2000年版,第121頁。
[6] 鄭功成:《中國社會保障制度變遷與評估》中國人民大學出版社2002年版,第197頁。
[7] 同上,第18-19頁。
[8] 唐鈞:《中國的城市貧困問題與社會救助制度》,載曾湘泉、 鄭功成主編:《收入分配與社會保障》,中國勞動社會保障出版社2002年版,第469頁。
[9] 《中國勞動保障報》1999年6月17日。
[10] 宋曉梧:《中國社會保障制度改革》,清華大學出版社2001年版,第42頁。
[11] 陶立群:《老齡政策與老年脆弱群體》,載閻青春主編:《社會福利與弱勢群體》,中國社會科學出版社2002年版,第154頁。
[12] 李培林主編:《中國新時期階級階層報告》,遼寧人民出版社1995年版,第424頁。
[13] 易全:《轉型期養老保險制度設計及其執行中的問題必須引起足夠警示》,載閻青春主編:《社會福利與弱勢群體》,中國社會科學出版社2002年版,第127頁。
[14] 勞動和社會保障部社會保險研究所:《中國社會保障體系研究報告》(2000),轉引自宋曉梧主筆:《中國社會保障體制改革與發展報告》,中國人民大學出版社2001年版,第29頁。
[15] 鄭功成:《中國社會保障制度變遷與評估》,中國人民大學出版社2002年版,第97頁。
[16] 宋曉梧主筆:《中國社會保障體制改革與發展報告》,中國人民大學出版社2001年版,第29頁。
[17] 張文范:《中國人口老齡化與戰略性選擇》,《人口與經濟》,1998年第1期。
[18] 宋曉梧主筆:《中國社會保障體制改革與發展報告》,中國人民大學出版社2001年版,第15頁。
[19] 中國社會科學院 、 阿登納基金會:《中國城市社會保障的改革》,阿登納基金會系列叢書第11輯(2000年),第135頁。

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